SNS DEMOKRATIRÅD 1996
Olof Petersson, Jörgen Hermansson, Michele Micheletti och Anders Westholm
Demokrati och ledarskap
Demokratirådets rapport 1996
SNS Förlag, Stockholm 1996
Kapitel 6 Demokratiskt ledarskap
Slutsatsen av denna rapport är att det finns flera förhållanden i svensk politik som underlättar ett demokratiskt ledarskap, men systemet rymmer också hinder och försvårande omständigheter. Vi har koncentrerat oss på fyra viktiga förutsättningar: konstitution, elitstruktur, sektorspolitik och politikerroll. Frågan är hur dessa faktorer underlättar respektive försvårar demokratins förverkligande. Detta kapitel sammanfattar huvudresultaten och utmynnar i några principiellt inriktade rekommendationer.
Medborgarstyrelse
Den konstitutionella ramen kring svensk politik gynnar i ett centralt avseende medborgarstyrelsens förverkligande. Det proportionella valsättet låter även minoriteter och nya rörelser få tillträde till den parlamentariska beslutsarenan. Det politiska systemet blir därmed mer öppet och rättvisande. Väljarnas ställningstagande underlättas också av att de politiska partierna har jämförelsevis tydliga profiler.
Den stora nackdelen med den proportionella valmetoden är att det blir svårare att utkräva ansvar. Väljarnas makt över regeringsbildningen blir indirekt och oftast mycket uttunnad. Författningen ger föga stöd utan överlämnar till systemets aktörer att finna fungerande former för ansvarsutkrävande.
Den svenska makteliten har vissa särdrag som är positiva från medborgarstyrelsens synpunkt. Även om beslutsfattarna i många avseenden är en socialt exklusiv skara är läget inte lika illa som i många andra demokratier. Sverige har internationellt sett en folkligt väl förankrad politikerkår. Det finns här ett principiellt betydelsefullt samspel mellan konstitution och rekryteringspolitik. Det proportionella valsystemet med listval har underlättat kvinnornas kamp för förbättrad representation. Den svenska makteliten är också relativt tolerant och dess åsikter i sakfrågor skiljer sig inte anmärkningsvärt från befolkningens flertal.
Maktelitens åsiktsmönster uppvisar dock ett särdrag som är problematiskt från demokratisk-representativ synpunkt. Bortsett från den politiska sfären härskar ett trepartisystem. Socialdemokraterna, moderaterna och folkpartiet är helt överlägsna bland beslutsfattarna i ledande positioner. Vänster-högerskalans världsbild dominerar och den nya politikens mer ekologiska perspektiv har svårt att göra sig gällande.
Sektorspolitikens förhandlingskultur beskrevs under den svenska modellens glansdagar som en styrka för folkstyrelsen. Det skall heller inte förnekas att åtminstone de tunga intresseorganisationerna fick en unik möjlighet att påverka den offentliga politikens utformning. Politiker och myndigheter kunde därmed också förankra besluten hos berörda samhällsintressen.
Nackdelarna hos denna beslutsmetod blev med tiden alltmer uppenbara. Systemet är exklusivt och utestänger det ökande antal grupper som också anser sig ha legitimt intresse av att få delta i den politiska beslutsprocessen.
Maktelitens speciella åsiktsprofil har bidragit till att svetsa samman järntrianglarna. Trepartisystemet har tenderat att konservera de slutna sektorerna. Nya synsätt har svårt att tränga in och förnyelseförmågan har hämmats.
De svenska politikernas rolluppfattningar innehåller element som är fördelaktiga för medborgarstyrelsen. Enligt den allmänna föreställningen skall en politiker tjäna sina väljare, vara lyhörd och hävda den egna valkretsens intresse. Det egalitära inslaget i svensk kultur gör också att den allmänna opinionen reagerar mot varje tendens att behandla de förtroendevalda som en elit med speciella förmåner.
Maktutredningens elitundersökning kunde visa att det knappast går att tala om en kåranda bland politiker. Politikens professionalisering har inte lett till framväxten av någon från resten av samhället avskild klass. Undersökningen pekade snarast på att problemen i detta avseende inte ligger i den politiska sfären utan i näringslivet. De svenska storföretagarnas homogenitet och kåranda försvårar den öppenhet och förnyelsekraft som kännetecknar en dynamisk entreprenörkultur.
Problemet med dagens politikerroll är att den i mycket speglar en gången tid. Servicedemokratins snäva syn på uppdraget som representant har starkt bidragit till att vidmakthålla de sektoriella beslutsmiljöerna. Politikerna har inte tillräckligt hävdat allmänintresset och i stället reducerat sig till ombud för klientgrupper och särintressen.
Situationen förvärras av att den svenska konstitutionen underlåter att precisera de politiska aktörernas roll- och ansvarsfördelning och ger därmed de förtroendevalda föga hjälp. Frånvaron av klara regler lägger desto större ansvar på politikerna själva att reflektera över sitt uppdrag.
Frågan om politikerrollen är därmed intimt förknippad med opinionsbildningens struktur. Massmediernas dominans över politikens intellektuella samfärdsel är alltför väldokumenterad för att här behöva upprepas. Drevjournalistik och personfixering lämnar otillräckligt utrymme för demokratins eftertänksamma dialog.
Rättsstat
Sverige uppfyller några av den konstitutionella demokratins krav på maktdelning. Oberoende domstolar, lokal självstyrelse och fristående ämbetsverk bidrar till att fördela och kontrollera den offentliga makten.
Däremot saknar Sverige som parlamentarisk demokrati de konstitutionella spärrar som finns inbyggda i presidentsystemet. Sverige har heller inte den form för halvpresidentiell maktdelning som utnyttjas i republiker som Finland och Frankrike. Med den nuvarande regeringsformen avlägsnade Sverige dessutom tvåkammarsystemets milda form av maktdelning. Fusionen mellan regeringsmakt och lagstiftande makt är numera mycket långt driven.
Analysen av maktelitens struktur visade emellertid att Sverige har en social form av maktbalans, som i princip skulle kunna kompensera svagheten vad gäller konstitutionell maktdelning. Många andra länder har en monolitisk maktstruktur med en betydande överlappning mellan den ekonomiska och politiska eliten. Eftersom folkrörelserna har bildat en alternativ rekryteringskanal har Sverige ända sedan demokratins genombrott kännetecknats av två parallella makteliter.
Det är dock tveksamt om denna dubbla maktstruktur helt kan ersätta den konstitutionella maktdelningen. När det gäller roller, uppdrag och ansvar vore det i rättsstatshänseende bättre med formella, tydliga regler än informella, sociala grupperingar.
Den svenska maktelitens speciella struktur visar sig också ha nackdelar från maktdelningssynpunkt. Uppdelningen mellan departement och ämbetsverk må vara klar i den konstitutionella doktrinen (ett antagande som i och för sig kan ifrågasättas), men de politiska rekryteringarna till generaldirektörs- och landshövdingeposterna visar att gränserna mellan politikerrollen och ämbetsmannarollen ofta överkorsas.
Ovanan och oviljan att tänka i termer av principer och regler kommer också till uttryck i politikernas oklara och ogenomtänkta rolluppfattning. Den svenska modellens pragmatism med dess naiva betoning på personkemi och informella kontakter visar sig ha en mörk baksida. Det saknas i dag fungerande regler för politikernas jäv, sidouppdrag och intressekonflikter.
Ett annat från rättsstatssynpunkt allvarligt problem är den sociala polariseringen mellan juridik och politik. Domarkåren är genuint borgerlig, både i fråga om social bakgrund och politiska uppfattningar. Den ömsesidiga misstänksamheten mellan arbetarrörelsen och juristkåren har bidragit till att framställa förhållandet mellan juristmakt och politikermakt som ett nollsummespel och en dragkamp. Den svenska rättsstaten skulle vinna på att juridik och politik inte ses som alternativ utan som komplement. En fungerande demokrati kräver såväl starka politiker som starka jurister.
Beslutsprocessen inom politikens sektorsvis ordnade domäner uppvisar stora brister från rättsstatssynpunkt. Rollfördelningen är otydlig och ansvarsutkrävandet oklart. Myndigheter uppträder som partsintressen och försummar sin uppgift som oberoende granskare.
En viktig anledning till att den sektoriella organiseringen fått sådan betydelse i vårt land är avsaknaden av andra maktdelningsarrangemang. I ett federalt system bidrar den territoriella uppdelningen att forma beslutsprocessen. Ett presidentsystem tvingar politiker och myndigheter att tydligare precisera sina roller.
Det finns också ett dubbelriktat samband mellan sektorspolitik och svagt minoritetsskydd. Frånvaron av klart definierade rättigheter för exempelvis samerna har gjort det möjligt att splittra upp samefrågorna på olika sektorerna och att mer eller mindre negligera sameintresset. Beslutsprocessens segmentering har också försvårat och fördröjt Sveriges erkännande av samernas och andra minoritetsgruppers intressen.
Handlingskraft
Medan presidentmodellens långt drivna maktdelning har sina givna fördelar från rättsstatssynpunkt rymmer systemet också betydande risker för nedsatt handlingskraft. De amerikanska budgetförhandlingarnas låsningar och dödlägen mellan presidenten och kongressen förlamar tidvis hela den federala statsmakten. Parlamentarismens maktsamling har här i gengäld sin starka sida. I tider av majoritetsparlamentarism uppträder regeringen och parlamentet unisont. Men parlamentarismen garanterar ingalunda alltid politisk handlingskraft. Minoritetsregeringar kan med många och splittrade partier bli helt handlingsförlamade.
Sverige befinner sig i dag i ett slags mellanläge. Regeringen saknar egen parlamentarisk majoritet och har därmed begränsad handlingskraft. Endast tack vare uppgörelser med ett eller flera oppositionspartier kan regeringen få igenom sina förslag i riksdagen. Den svenska regeringsformen ger föga stöd. Andra länder har av egna historiska erfarenheter byggt in mekanismer som stärker regeringens handlingskraft. Ett exempel är Tyskland som till följd av Weimartidens parlamentariska kollaps numera kräver att oppositionen endast kan fälla regeringen om den själv kan bilda en ny regering.
Det parlamentariska spelet förutsätter förhandlingar, kompromisser och överenskommelser. I vissa avseenden har den svenska makteliten härvidlag goda förutsättningar. Den traditionella samförståndsandan har underlättat beslutsfattandet. Elitundersökningen ger dock en inte fullt så idyllisk bild. Det finns starka spänningar såväl inom som mellan samhällets olika maktsfärer. Polariseringen och fragmenteringen försvårar möjligheterna att komma överens. Inom ett minskande antal etablerade och avgränsade beslutsdomäner kan den gamla modellen fortfarande fungera. Systemet brister emellertid när beslutsfattarna tvingas samarbeta på nya villkor.
Sektorsmodellen ansågs ha stora fördelar vad gäller handlingskraft. Även om beslutsprocessen kunde ha svagheter i fråga om delaktighet och rättssäkerhet ledde den åtminstone till praktiska resultat. I dag kan man dock sätta frågetecken för om sektorspolitiken ens är handlingskraftig. Beslutsförmågan är högst skenbar. Våra fallstudier visar att handlingskraften i själva verket består i att undvika konflikter och att sopa problemen under mattan. De traditionella sektorerna har dessutom svårt att angripa nya slags problem. Det politiska systemet har blivit låst och förstelnat.
Korporatismens speciella beslutsmetod fungerade bäst under välfärdsstatens expansiva period, då uppgiften gällde att bygga ut den offentliga sektorn och fördela ett växande överskott. Den sektoriella beslutsmodellen har desto större nackdelar under en tid av besparingar och nedskärningar. Sektorsperspektivet är snävt och saknar tillräcklig förmåga att prioritera, omfördela och utöva kontroll över knappa resurser.
Servicedemokratins starkt specialiserade politikerroll ledde till handlingskraft i snävt avseende. Politikern blev fixaren, socialingenjören och den som kunde lösa samhällets alla problem. Politiken tenderade att reduceras till tjänsteproduktion och management. Kommunalpolitikens sammanblandning av politik och förvaltning framstod som ett ändamålsenligt ideal.
även då efterkrigsdecenniernas mycket speciella förutsättningar sedan länge försvunnit lever politikerns hjälteroll delvis kvar. Frustrationen över att politikens gamla verkningsmedel inte längre fungerar leder till en känsla av vanmakt. Den folkvalde politikern söker i dag en ny formulering av sitt uppdrag och ansvar.
Tre vägar till bättre ledarskap
Demokratirådets uppgift är att ställa en diagnos på tillståndet i svensk demokrati. Att identifiera svagheter är en sak, att också rekommendera behandlingsmetoder är något helt annat. Inga experter kan utfärda recept som säkert garanterar hälsa. Förändringarna i det politiska systemets sätt att arbeta måste komma inifrån. Det ligger i de förtroendevaldas uppdrag att inte bara leverera beslut och tjänster utan också att reflektera över demokratins arbetsmetoder. Även om vi avstår från konkreta detaljförslag vill vi ändå avslutningsvis bidra till debatten om det demokratiska ledarskapet med tre allmänna råd.
Tydligare ansvarsfördelning
Vår genomlysning har visat att åtskilliga svagheter i det politiska systemet beror på sammanblandade roller och otydligt ansvar. Idén om demokrati utgår från att politiken, liksom annan mänsklig verksamhet, alltid drabbas av misstag. Demokratin erbjuder en organiserad metod för att lära av misstag, korrigera fel och utkräva ansvar. Fungerar inte granskning, offentlig debatt och ansvarsutkrävande hämmas demokratins grundläggande dynamik. I en representativ demokrati är det särskilt viktigt att den förtroendevalde politikerns ansvar är tydligt formulerat.
Diskussionen om politikernas integritet har hittills främst gällt de etiska problem som aktualiseras i samband med privatekonomiska bindningar. Klara riktlinjer och offentlig redovisning kan motverka att de folkvalda misstänkliggörs för att ta otillbörliga hänsyn.
Problemet rör emellertid inte endast privatintressen, utan också gruppintressen. Många politiker har bindningar till olika organiserade intressen genom medlemskap, uppdrag eller anställning. Det är uppenbart att sådana kontakter har många fördelar, inte minst att de stärker folkrepresentationens förankring inom olika delar av samhället. Denna typ av organisatoriska bindningar kan emellertid också försvåra den förtroendevaldes möjligheter att gå emot enskilda särintressen och att hävda allmänintresset. En möjlighet vore att riksdagsledamoten avstår från sidouppdrag under tiden som förtroendevald.
Kravet på tydligare ansvarsfördelning aktualiserar också den folkvalde politikerns egen uppfattning om sitt uppdrag. Inblicken i sektorspolitikens beslutsprocesser visade att politiker ofta är för svaga i förhållande till särintressen och att de inte tillräckligt starkt hävdar principiella och övergripande synpunkter.
Öppnare och mer innovativa beslutsmiljöer
Demokratins jämlikhetstanke urholkas i praktiken av olika slags sociala och informella hinder för tillträde till samhällets olika beslutsarenor. Även om kvinnorepresentationen på sistone förbättrats återstår stora brister i maktelitens sociala representativitet. Erfarenheten visar att det krävs aktiva och envetna åtgärder för att vidga tillträdet till maktens boningar. Ett särskilt ansvar vilar på dem som redan innehar ledande beslutspositioner. En medveten rekryteringspolitik kan bidra till att bryta det glastak som ofta hindrar kvinnors och andra utestängda gruppers väg till makten.
Omröstningen i riksdagens kammare är vanligen endast den formella bekräftelsen av beslut som i realiteten har fattats långt tidigare i beslutsprocessen. Till följd av den offentliga sektorns storlek och komplexitet är politiken starkt specialiserad. Många av politikens sektorer består av relativt få personer som känner varandra väl. Vår granskning har visat att dessa beslutsmiljöer ofta har stora brister från demokratisynpunkt.
En motstrategi vore avsektorisering. Politikens nuvarande indelning i sakområden är inte evig utan ett resultat av den offentliga sektorns expansiva skede; departementen omorganiserades 1965 och de statsrättsligt indelade riksdagsutskotten ersattes 1971 av fackutskott. Många av politikens nya frågor skär tvärs över de traditionella ämnesgränserna och skulle egentligen kräva alternativa, kanske mer tillfälliga organisatoriska lösningar. I regeringskansliet kunde en mer flexibel projektorganisation delvis ersätta fackdepartementens rigida struktur.
Ett alternativ eller komplement till den ämnesvisa organisationen vore olika slags sektorsövergripande organ. Inom regeringskansliet har Finansdepartementet sedan länge denna roll av ekonomiskt övervakande organ. Under Mona Sahlins tid som statsministerns ställföreträdare fungerade Statsrådsberedningen som en motsvarande instans för att granska om jämställdhetskravet beaktades av fackdepartementen.
En del av de nuvarande problemen kan också angripas genom omsektorisering. Den offentliga sektorns omfattning påkallar en viss arbetsfördelning, men den exakta specialiseringen är inte för alltid given. Själva sektorsindelningen är uttryck för ett politiskt ställningstagande. Det är betecknande att samerna inte ansetts utgöra en egen sektor; de frågor som berör samernas intressen har splittrats upp på flera olika sektorer som behärskas av andra maktgrupper.
även med en bibehållen indelning finns det stort utrymme för att stärka demokratin inom de nuvarande sektorerna. Huvudstrategin borde i så fall vara att åstadkomma mer innovativa och öppna beslutsmiljöer. Sektorernas traditionella världsbild har inte varit tillräckligt öppen för nya politiska krav. Sektorspolitiken lider av bristande offentlighet. För att förankra besluten räcker det inte längre med att några män stänger in sig i ett sammanträdesrum och i efterhand förkunnar förhandlingsresultatet. Dagens medborgare kräver ett bättre kunskapsunderlag för att acceptera besluten. Kravet på insyn är ett viktigt argument för att ge ökad offentlighet åt sektorernas förhandlingsspel. Det skall inte förnekas att publicitet kan försvåra möjligheterna att komma överens. Fördelarna med offentlighet överstiger emellertid nackdelarna. Offentlighet leder till ökad kvalitet i beslutsfattandet. Särintressenas snöda motiv tål sällan dagsljuset. Ett krav på de inblandade aktörerna att offentligt redovisa sina argument skulle befrämja sakligheten i det offentliga rummet.
Mer visionär politisk pedagogik
Det fattas något i den svenska offentligheten. Samtidigt som Sverige har en jättelik offentlig sektor och politiker ofta uppträder i massmedierna finns det anmärkningsvärt lite av demokratisk dialog och politiskt ledarskap.
Massmedierna bär förvisso en del av skulden. Trots skickliga journalister och effektiv distribution förmår dagens medier inte fylla behovet av kunskap och debatt. Massmediernas berättarlogik och journalisternas arbetsvillkor favoriserar avvikande händelser, sensationer, kortsiktighet och personfixering.
De förtroendevalda kan emellertid inte frånsvära sig hela ansvaret. De har den dubbla uppgiften att spela på massmediernas villkor och att samtidigt hävda politikens egenart och demokratins dialog. Ett återkommande tema i denna rapport är behovet av ökad offentlighet. Därmed följer ett krav på högre kvalitet i det offentliga samtalet.
Det finns en växande klyfta mellan det möjliga och det förverkligade medborgarskapet. Å ena sidan stiger utbildningsnivån, medborgarna tillbringar dagligen timtal med tidningar, radio och television och de är sannolikt mer välinformerade än någonsin tidigare. Å andra sidan uttrycker många väljare en främlingskänsla inför politiken och en oförståelse inför många offentliga beslut.
Det är uppenbart att de folkvalda politikerna inte tillräckligt väl förmått att förklara och levandegöra politikens villkor och arbetssätt. Politiken är för många en främmande värld. Det politiska borde egentligen vara det gemensamma och alla medborgares angelägenhet. Det finns inte något enkelt standardrecept mot denna politiska alienation. En möjlighet är att fler medborgare ges tillfälle att skaffa sig egna erfarenheter av att vara förtroendevald. En annan betydelsefull förändring vore en mer visionär politisk pedagogik.
Det ligger i sakens natur att det politiska livet består av oenighet och konflikter. Eftersom individer och grupper har olika värderingar och strävanden måste det finnas en ordnad form för debatt och konfliktlösning, men politiken bygger också på en värdegemenskap. Demokratin är en överideologi som förutsätter en tro på fred, humanism och tolerans. Den totala pessimismen står främmande för demokratin. Det politiska livet utgår från föreställningen att framtiden, åtminstone till viss del, är möjlig att forma genom människors gemensamma ansträngningar. Den som engagerar sig i politisk verksamhet måste besjälas av denna tro på en annan och bättre framtid. Den politiska ledarens uppgift är därmed att till andra medborgare förmedla sin lidelse och sitt engagemang.
Eftersom den offentliga sektorn är så omfattande har det politiska systemets verkningssätt särskilt stor inverkan på det svenska samhällets framtid. Vikten av goda institutioner och delaktiga medborgare skall inte förnekas, men vår analys visar att det politiska ledarskapet kan ha avgörande inverkan. Med en diplomatisk formulering kan vi konstatera att utrymmet för förbättringar är betydande. Svaret på frågan om Sverige skall kunna undvika arbetslöshet, statsfinansiellt sammanbrott och socialt sönderfall beror i hög grad på det demokratiska ledarskapet.
