Svenska Dagbladet 7 februari 1997

Vårt behov av granskning

Olof Petersson


1.
Många samhällsteorier har en underförstådd människosyn. Påståenden om samhällenas natur, historia och framtid är ofta illa maskerade antaganden om hur människans väsen egentligen är beskaffat. Den som utgår från att människan är ond ser samhället som allas djungelkrig mot alla, den som betraktar människan som god utvecklar en harmonisk samhällsteori.

Den utopiska samhällsfilosofin bygger på en mycket vacker människobild. Tanken att det går att planera och bygga idealsamhället grundas på en enastående tilltro till människans förmåga att finna och förverkliga den perfekta lösningen.

Den dystopiska framtidsvisionen tillmäter däremot människans planeringsförmåga intet värde. De enskilda individerna kan möjligen förverkliga sina egoistiska drömmar om njutning och lycka, men samhället är dömt att sönderslitas i sina beståndsdelar. Kaos, normlöshet, oöverskådlighet och oförutsebarhet är samhällets normaltillstånd.

Lyckligtvis är samhällsteoriernas repertoar inte begränsad till dessa två extrema alternativ. I ett av 1900-talets mest betydelsefulla verk har Karl Popper formulerat idén om det öppna samhället. Hans samhällsteori är en parallell till forskningens värld. Det är fåfängt att tro på den slutliga, totala Sanningen. Den vetenskapliga kunskapen är alltid preliminär och under utveckling. På motsvarande sätt bygger bilden av samhället på en förening av pessimism och optimism. Å ena sidan är vi dömda att alltid göra misstag, men å andra sidan har vi en förmåga att utvecklas genom att lära av misstag.

2.
Det talas numera mycket om vikten av granskning och kontroll. Men i en del samhällsteorier behövs ingen granskning. Den utopiska visionen förutsätter att allt går rätt och därför finns det inga misstag att upptäcka. Pessimisten å sin sida behöver ingen som bekräftar utgångspunkten, nämligen att samhället är dömt att gå galet.

För det öppna samhället blir granskning däremot något nödvändigt, själva det avgörande momentet för samhällets dynamik. Det går därmed att uppställa ett par allmänna krav på en fungerande granskningsmakt.

Granskning syftar till att upptäcka. Granskaren liknar därvid forskaren och journalisten som söker nya, ofta obekväma fakta. Granskaren får därmed räkna med att bli angripen och ifrågasatt av den som blir avslöjad. Forskaren kan hävda sig med stöd av den akademiska friheten, journalisten kan åberopa tryckfrihet, offentlighetsprincip och meddelarskydd. I en del länder har den offentliga maktens revisorer samma ställning som oavsättliga domare. Både i Frankrike och EU heter det högsta revisionsorganet Revisionsrätten. Granskningsmaktens oberoende är ett uttryck för maktdelningsprincipen.

Granskaren skall emellertid inte bara upptäcka utan också återföra. Granskningen ingår i en läroprocess. De fakta och oegentligheter som dras fram måste få praktiska konsekvenser. I detta avseende skiljer sig granskaren från besläktade professioner. Journalisten och forskaren är i viss mening ansvarslösa. Granskaren ingår däremot i en samlad organisation och har ett ansvar att se till att resultaten används.

Redan här öppnas ett dilemma mellan motstridiga krav. För att fritt kunna upptäcka fakta måste granskaren vara självständig, men för att effektivt kunna påverka processen måste granskaren vara integrerad i organisationen.

Ännu ett krav ger granskningsmakten dess särprägel. Granskaren återkommer. Även om det inträffar enstaka specialgranskningar är det normala att granskningen ingår i en kontinuerlig process. Det är denna regelbundna rytm som ger stadga åt det öppna samhällets självkorrigerande logik. Granskaren jämför inte bara verkligheten mot allmänna mål och normer utan konstrasterar också verkligheten mot sig själv. Jämförelser år från år, månad från månad avslöjar trendbrott, förändringar, som tänder larmsignaler inom och utanför organisationen.

Granskaren är organisationens samvete och minne. Granskaren påminner om att verkligheten brister och att det finns rum för förbättring. Granskaren delar frikostigt med sig ur de gångna misstagens lagerlokal och påpekar att det är mer givande att göra nya misstag än gamla.

3.
Alla länder har sina brister när det gäller granskningen av den offentliga makten. Sverige är förvisso inget undantag. Våra problem med granskningsmakten är en svag maktdelningstradition. Det finns en ovana och ovilja att tänka i principiella banor om kompetensfördelning och tydliga gränser. Politiker, jurister och statsvetare brukar i stället resonera i mer allmänna termer om en praktiskt betingad arbetsfördelning. Vår form av förhandlingsdemokrati har en baksida i form av gråzoner och svårigheter att utkräva ansvar.

Ett speciellt problem utgörs av den kommunala sektorn. Kommunerna och landstingen svarar i dag för den ekonomiskt och personellt tyngsta delen av den offentliga makten. Den kommunala självstyrelsen saknar statsförvaltningens tradition av boskillnad mellan politik och förvaltning. Decentraliseringens betoning på flexibla och informella arbetsformer gör att rättssäkerhet och ansvarsutkrävande riskerar att hamna i andra hand.

Uppsala universitet anordnade nyligen en stor konferens om vem som granskar kommunerna. Diskussionen mellan jurister, statsvetare, journalister och kommunalt aktiva visade att dagens situation på många sätt är otillfredsställande.

Professor Eivind Smith vid Oslo universitet menade att förhållandet mellan staten och kommunerna i Sverige knappast uppfyller kravet på tydlig maktdelning. Den lokala självstyrelsen är en bärande idé i den svenska folkstyrelsen, men kommunal makt kräver en motmakt som kan hävda rättssäkerhet och andra grundläggande värden. Staten har därför rätt att reglera kommunerna, men måste då uppfylla kraven på klarhet och tydliga linjer. Det vore egentligen bättre för den kommunala självstyrelsen med en mindre sfär med reell frihet än dagens situation med stora och diffusa uppgifter där staten ideligen lägger sig i vad kommunerna gör.

Från norsk och allmäneuropeisk horisont ter det sig alltid lika uppseendeväckande att domstolarna inte bara prövar lagligheten utan också lämpligheten i förvaltningsbeslut. Det gör att gränsen mellan rätt och politik luckras upp och att Sverige till skillnad från andra kulturkretsar inte utvecklat en litteratur och debatt om gränsen mellan laglighet och skön.

En erfaren ämbetsman och domare som Fredrik Sterzel, numera professor i konstitutionell rätt vid Uppsala universitet, påpekade att grundlagsregleringen av den kommunala självstyrelsen är av ganska sent datum. Den drygt tjugo år gamla regeringsformen har emellertid visat sig ge otillräcklig stadga. Staten har visserligen avvecklat en hel del av statlig tillsyn och kontroll, men samtidigt gjort drastiska ingripanden i den kommunala självstyrelsen i form av skattetak, skatteutjämning och förslag om tvångsförvaltning. Riksdagens beslut om skatteutjämning 1995 används i juristutbildningen som ett skolexempel på hur man kringgår grundlagen. Ingen av dem som deltog i debatten hade något till övers för det aktuella förslaget om ny grundlagsreglering om den kommunala självstyrelsen (SOU 1996:129).

4.
När den moderna kommunallagstiftningen kom till i mitten av förra århundradet formulerades den alltjämt levande tanken att kommunerna äger en sfär av egen frihet, men att staten övervakar att kommunerna inte överträdde sina befogenheter. En kommunmedlem kan begära att en domstol prövar om kommunen överträtt sina befogenheter. Denna fortlöpande laglighetsprövning är visserligen ett viktigt kontrollinstrument, men det är inte tillfyllest. Inte heller den tillsyn som utövas av JO och statliga myndigheter räcker till. Den externa granskningen måste kompletteras av en intern. Den kommunala självstyrelsen är en frihet under eget ansvar.

Dagens kommuner är jättelika organisationer med många svåröverblickade vindlingar. Varje kommun måste därför ha ett fungerande system för att upptäcka och korrigera missförhållanden, ineffektivitet och oegentligheter.

Serien av kommunala skandaler har gjort det uppenbart att det behövs en ordentlig granskning av kommunernas granskare. Det har oftast varit journalister som Britt-Marie Citron i Motala som grävt fram fifflet. De som skulle slagit larm har däremot varit tysta.

I Sverige är kommunernas revisorer både förtroendevalda politiker och auktoriserade revisorer. Olle Lundin, doktorand i juridik, kan på basen av sin undersökning av den kommunala revisionen visa att det nuvarande systemet har brister. De förtroendevaldas ansvar är oklart. Revisionen utförs på fullmäktiges uppdrag, men det är fullmäktiges egna ledamöter som sitter i nämnder och revisionsorgan. Revisionsberättelserna är tunna och med ytterst sällsynta undantag beviljar fullmäktige ansvarsfrihet.

Finland har i år infört ett system med en tydlig skillnad mellan yrkesrevisorernas ansvar för det egentliga revisionsarbetet och en revisionsnämnd som svarar för den allmänna ledningen av granskningsverksamheten och för utvärderingen av kommunernas effektivitet. Revisionsnämnden har givits en mer självständig och oberoende ställning. Henrik Hägglund, rektor för Svenska social- och kommunalhögskolan i Helsingfors, berättade att det nya revisionssystemet syftar till större opartiskhet och yrkeskunnighet och därmed större trovärdighet för den kommunala revisionen. I diskussionen omnämndes det finländska exemplet som en möjlig modell för den svenska utredning som uppenbarligen snart kommer att tillsättas.

5.
Bristerna i den kommunala revisionen visar på ett problem med den lokala självstyrelsen i Sverige. Kommunernas företrädare kräver, på goda grunder, reell självständighet och tydligare gränser för statsmakten. Däremot har kommunerna i mycket underlåtit att själva ta ett framåtsyftande ansvar för sin egen självreglering. Kommunförbundet och Landstingsförbundet har utarbetat några allmänna principer för god revisionssed, men har försummat möjligheten att få till stånd en professionell och kvalificerad granskning av kommunernas redovisning och effektivitet. Kommunförbundet har gjort sig av med Komrev, som var specialister på kommunal revision.

Det finns all anledning att upprepa vårt förslag från Lindbeckkommissionen om ett Kommunrevisionsverk som kan ställa krav på uppföljning av granskning av den kommunala verksamheten. Kommunerna måste använda enhetlig och ändamålsenlig redovisning för att medborgarna skall kunna kontrollera kostnaderna och få reda på om kommunerna uppfyller de uppställda målen.

Även om den offentliga förvaltningen i stat, landsting och kommuner säkerligen står sig relativt väl i den internationella konkurrensen när det gäller oväld och effektivitet är bristerna allvarliga nog. Vi lever i en kristid både vad gäller ekonomi och legitimitet. Skandalerna har ytterligare undergrävt allmänhetens tilltro till politiker och tjänstemän. En ärlig och öppen redovisning är den enda vägen tillbaka till ökat förtroende. Revisorn har alla förutsättningar att bli vår nye hjälte.

Olof Petersson
SNS